A tributação dos defensivos e a política agrícola brasileira
Por Pedro Henrique de Marco, advogado no Lavez Coutinho, mestrando e especialista em Direito Tributário pela PUC/SP
e Nicolle Korgul, graduanda em Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie.
A reforma tributária sobre o consumo, regulamentada pela Lei Complementar (LC) nº 214/2025, preservou uma diretriz histórica do sistema tributário brasileiro: a concessão de tratamento fiscal diferenciado aos insumos utilizados na produção agropecuária. Mesmo diante da profunda reorganização do modelo de tributação do consumo, marcada pela criação da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), o legislador optou por manter mecanismos de desoneração voltados à cadeia produtiva de alimentos.
Essa opção não foi casual. Ela reflete uma compreensão consolidada no ordenamento constitucional brasileiro de que a tributação pode e deve ser utilizada como instrumento de política econômica, especialmente quando voltada à garantia da segurança alimentar, à estabilidade dos preços e à preservação da competitividade do setor agropecuário. Nesse sentido, a Constituição Federal (CF), ao estruturar a ordem econômica nos arts. 170 e 187 reconhecem a relevância estratégica da atividade agrícola e legitimam a adoção de políticas públicas voltadas ao fomento da produção e à redução dos custos da cadeia produtiva.
Não por acaso, os defensivos agrícolas recebem, há décadas, tratamento tributário diferenciado no ordenamento brasileiro. No âmbito estadual, tais incentivos estão previstos no Convênio ICMS nº 100/1997, editado pelo Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), que estabelece a redução da base de cálculo do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) incidente sobre diversos insumos agropecuários, entre eles os defensivos agrícolas. Nos termos da cláusula primeira do referido convênio, a base de cálculo do imposto é reduzida em 60% nas saídas interestaduais dos produtos ali listados, resultando em uma carga tributária significativamente inferior à aplicada às operações em geral.
Esse regime consolidou-se ao longo do tempo como instrumento estruturante da política fiscal voltada ao setor agropecuário. O Convênio ICMS nº 100/1997 foi sucessivamente prorrogado e ajustado pelos Estados, o que revela o reconhecimento institucional de que os defensivos agrícolas constituem insumos estratégicos para a manutenção da produtividade e da competitividade do agronegócio brasileiro.
No plano federal, a maior parte dos defensivos agrícolas encontra-se classificada na Tabela de Incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados como não tributável, afastando a incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) sobre esses produtos. Esse tratamento decorre da aplicação do princípio da seletividade previsto no art. 153, § 3º, I, da CF, expressa a opção do constituinte de utilizar o IPI como instrumento de política econômica. Ao reduzir ou afastar a incidência do tributo sobre insumos indispensáveis à produção agropecuária, reconhece-se a essencialidade desses produtos para a formação do custo dos alimentos e, em última análise, para a concretização do direito fundamental à alimentação.
A permanência desse regime afasta a ideia de que se trate de benefício fiscal transitório ou excepcional. Ao contrário, trata-se de um elemento estrutural da política agrícola nacional, articulado aos objetivos da ordem econômica constitucional e à necessidade de assegurar previsibilidade e estabilidade à cadeia produtiva de alimentos. A tentativa de redução gradual dos incentivos, ensaiada pelo Convênio ICMS nº 26/2021 e, posteriormente, revista pelo Convênio ICMS nº 79/2025, reforça a percepção institucional de que a supressão abrupta desse regime poderia acarretar efeitos econômicos adversos, incompatíveis com os objetivos constitucionais de segurança alimentar e de moderação inflacionária.
No caso específico da produção agropecuária, essa diretriz foi concretizada no art. 138 da LC nº 214/2025, que estabelece a redução de 60% das alíquotas dos novos tributos incidentes sobre diversos insumos agropecuários registrados perante o Ministério da Agricultura e Pecuária e listados no Anexo IX da referida norma. Entre esses insumos, estão justamente os defensivos agrícolas, cuja função é assegurar a produtividade das lavouras, reduzir perdas e garantir a estabilidade da oferta de alimentos.
Nesse contexto, à luz da jurisprudência sobre o tema, merece destaque o julgamento, pelo Supremo Tribunal Federal, das Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 5.553 e nº 7.755, proferido no final de 2025. Nessas ações, discutiu-se a constitucionalidade dos benefícios fiscais de ICMS e de IPI concedidos aos defensivos agrícolas. Em síntese, o debate colocou em tensão dois conjuntos de valores constitucionais: de um lado, a preservação da produção agrícola e o acesso a alimentos; de outro, a alegada ofensa aos direitos fundamentais à saúde e ao meio ambiente.
A análise dos votos proferidos pelos ministros da Corte evidenciou não apenas a controvérsia tributária em debate, mas também a centralidade do agronegócio para a economia brasileira e a forma como o setor é percebido e tutelado pelas esferas legislativa, executiva e judiciária.
O debate travado no Tribunal ultrapassou os limites de uma controvérsia estritamente tributária e revelou uma compreensão institucional de que a política fiscal aplicada ao agronegócio integra um contexto mais amplo de concretização de objetivos constitucionais relacionados à segurança alimentar, à ordem econômica e à estabilidade social.
Nesse sentido, merece destaque o voto do ministro Alexandre de Moraes, que ressaltou que a existência de incentivos fiscais não implica, por si só, o estímulo ao uso indiscriminado de defensivos agrícolas. O ministro estabeleceu paralelo com o uso de medicamentos, observando que a redução do preço de um remédio não leva pessoas que não necessitam dele a adquiri-lo, mas permite que aqueles que realmente precisam tenham acesso ao tratamento. Segundo o ministro, a mesma lógica se aplica à agricultura, pois a desoneração dos defensivos agrícolas representa uma oportunidade de utilização adequada desses insumos, sem aumento artificial dos custos, contribuindo para a competitividade do agronegócio brasileiro.
Na mesma linha, o ministro Gilmar Mendes destacou que o cancelamento dos benefícios fiscais poderia elevar significativamente o custo da produção de alimentos, com impacto direto na inflação. Em seu voto, o ministro enfatizou a relevância da produção agrícola brasileira para o abastecimento global e criticou a terminologia “agrotóxicos”, frequentemente utilizada para se referir aos defensivos agrícolas, ressaltando que tais insumos desempenham papel essencial para viabilizar a produção em larga escala em extensas áreas do território nacional.
O ministro também advertiu que a retirada abrupta desses incentivos poderia produzir efeitos contraproducentes, ao estimular pequenos e médios produtores a recorrer a produtos não licenciados. Diferentemente do cenário atual, em que os defensivos agrícolas utilizados estão submetidos a rigorosos controles regulatórios e sanitários, o uso de substâncias fora do sistema de fiscalização não oferece garantias adequadas de segurança ambiental, de proteção à saúde e ao meio ambiente.
Retomando a análise do novo regime instituído pela reforma tributária do consumo, observa-se que os mecanismos de desoneração aplicáveis ao setor agropecuário permanecem incorporados ao modelo de tributação do consumo. A própria sistemática de revisão periódica da lista de insumos beneficiados, prevista no § 10 do art. 138 da LC nº 214/2025, que admite, inclusive, a inclusão de produtos destinados à fabricação de defensivos agrícolas, revela a continuidade da política de tratamento fiscal diferenciado voltada à cadeia produtiva do setor.
O desenho normativo indica que a redução da carga tributária incidente sobre insumos agrícolas não se apresenta como medida transitória ou excepcional. Trata-se, ao contrário, de elemento estrutural do modelo de tributação do consumo inaugurado pela reforma, refletindo uma orientação legislativa voltada à mitigação dos custos que recaem sobre a produção agropecuária e, consequentemente, sobre a própria formação dos preços dos alimentos.
Por fim, há que se destacar que esse debate ganhou novos contornos diante da recente edição da LC nº 224/2025, que instituiu, de modo geral, um mecanismo de redução linear de incentivos e benefícios fiscais federais. Embora a norma não tenha criado tributos, sua estrutura promove a recomposição da base tributária ao limitar a eficácia econômica de diversos regimes especiais aplicáveis a tributos como PIS, Cofins, IRPJ, CSLL, IPI e contribuições previdenciárias.
Na prática, trata-se de um aumento indireto da carga tributária sobre setores que, historicamente, foram alvo de políticas públicas específicas. O problema reside no fato de que a lei adota uma lógica de redução uniforme de incentivos, sem necessariamente distinguir benefícios estruturais vinculados a políticas econômicas estratégicas, como a política agrícola. Nesse ponto, surge uma tensão entre o interesse arrecadatório da revisão generalizada de incentivos e a racionalidade constitucional que orienta a política agrícola brasileira, que reconhece expressamente a utilização de instrumentos fiscais para estimular a produção agropecuária e assegurar o abastecimento alimentar, como visto acima.
De modo que a discussão sobre incentivos fiscais no agronegócio não pode ser reduzida a um debate meramente arrecadatório. Ela envolve a definição do papel da tributação na organização da economia brasileira. A Constituição, a reforma tributária do consumo e a própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal apontam para a legitimidade de políticas fiscais voltadas à redução dos custos de produção de alimentos. A recente revisão generalizada de incentivos promovida pela LC nº 224/2025 reabre esse debate e coloca em evidência os limites constitucionais de uma política fiscal que, ao buscar ampliar a arrecadação, pode acabar afetando diretamente a estrutura produtiva do setor agropecuário.
Nesse cenário, a título de conclusão dessa breve abordagem sobre a tributação de insumos agropecuários, observa-se uma convergência entre diferentes dimensões do sistema jurídico brasileiro. A Constituição, ao estruturar a ordem econômica e a política agrícola, admite o uso da tributação como instrumento de redução dos custos de produção e de garantia do abastecimento alimentar. A reforma tributária do consumo, ao preservar regimes diferenciados para insumos agropecuários, reafirma essa lógica no novo modelo tributário. E o Supremo Tribunal Federal, ao analisar a constitucionalidade dos incentivos fiscais aplicáveis aos defensivos agrícolas, reconheceu que a discussão não se limita a uma análise formal de benefícios tributários, mas envolve impactos diretos na produção de alimentos, nos preços ao consumidor e na estabilidade de um dos setores mais relevantes da economia brasileira.
Mais do que um debate sobre benefícios fiscais, o tema revela como as escolhas tributárias moldam a própria estrutura da cadeia alimentar. Ao manter a desoneração de insumos essenciais à produção agrícola, o sistema tributário brasileiro preserva uma diretriz histórica de política pública: evitar que a tributação se transforme em fator de encarecimento da produção de alimentos e de instabilidade econômica. Em um país que figura entre os maiores produtores agrícolas do mundo, a tributação do agro continua, em última análise, sendo também uma discussão sobre segurança alimentar, competitividade econômica e custo de vida.
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